黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“要推廣政府購買服務(wù)”，“加大政府購買的力度”。隨著三中全會(huì)《決定》的貫徹落實(shí)，政府購買公共服務(wù)必將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。
一.政府購買公共服務(wù)呈發(fā)展趨勢
政府購買公共服務(wù)，是政府采購的一部分。政府對(duì)于某些特定的公共服務(wù)，向有能力提供該項(xiàng)公共服務(wù)的社會(huì)組織，采取契約方式購買，供社會(huì)公眾使用。
2013年三月召開的全國人大會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國務(wù)院辦公廳發(fā)文《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，明確提出“加大政府購買公共服務(wù)的力度”。2013年7月31日，李克強(qiáng)總理主持國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究了政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的問題，提出“將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)”，“凡是社會(huì)力量能辦的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)”，并要求試點(diǎn)推廣。2013年9月26日，國務(wù)院發(fā)96號(hào)文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，規(guī)定了政府購買服務(wù)的機(jī)制、資金、管理等要求，明確“十二五”期間逐步推開。
上海、北京、成都、深圳等部分省市都在政府購買公共服務(wù)方面作了探索。深圳在購買社工服務(wù)方面已試行了四年多，在富士康發(fā)生員工連續(xù)墜樓事件的處理過程中，深圳市政府派了近千名“義工”對(duì)富士康員工進(jìn)行心里疏導(dǎo)，其中有220多人就是政府購買公共服務(wù)的專職社工。
政府購買公共服務(wù)，是政府承擔(dān)公共服務(wù)的新模式，是現(xiàn)代國家行政管理理念和模式的創(chuàng)新，是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。十八屆三中全會(huì)要求切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，而政府購買公共服務(wù)正是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政管理方式的具體體現(xiàn)。政府購買公共服務(wù)，就是根據(jù)公眾的服務(wù)要求，將購買公共服務(wù)納入政府采購計(jì)劃，然后公開招標(biāo)，擇優(yōu)選定提供公共服務(wù)的承接方。政府購買公共服務(wù)是定向委托，標(biāo)的明確，即所提供的公共服務(wù)內(nèi)容、要求、標(biāo)準(zhǔn)確定；并通過合同、協(xié)議等形式確定委托方、承接方各自的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)行契約式管理；最后通過考核、評(píng)估，政府按承接方提供公共服務(wù)的數(shù)量，質(zhì)量等方面的結(jié)果，據(jù)契約規(guī)定付給服務(wù)費(fèi)。
政府通過購買公共服務(wù)為社會(huì)提供服務(wù)，改變“自產(chǎn)自提供”的做法，即體現(xiàn)政府職能的回歸，又能兼顧公平，提高效率。政府的定位決定了政府是公共服務(wù)的提供者，而不是一般公共服務(wù)的生產(chǎn)者。若政府對(duì)一般公共服務(wù)“自產(chǎn)自提供”，在可以讓社會(huì)承接者提供的領(lǐng)域是不公平的，也是不經(jīng)濟(jì)的。因?yàn)檎哂小疤烊粔艛唷毙�，政府“自產(chǎn)自提供”將缺乏競爭，而缺乏競爭將導(dǎo)致效率低下。政府購買公共服務(wù)，讓市場優(yōu)化配置公共資源，讓承接者通過競爭，更有效地為社會(huì)提供公共服務(wù)，體現(xiàn)了三中全會(huì)的改革重點(diǎn)：“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”�？梢灶A(yù)見，政府購買公共服務(wù)將呈進(jìn)一步發(fā)展趨勢。
二．政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)行做法
城市公共交通具有社會(huì)公益性，政府負(fù)有向社會(huì)公眾提供公眾交通服務(wù)的責(zé)任。提供的方式一般都由公共交通企業(yè)運(yùn)營為社會(huì)提供公交出行服務(wù)，這是國際上城市政府通行的做法，即政府提供資金和政策條件，公共交通企業(yè)通過運(yùn)營管理為公眾提供服務(wù)。政府購買公交服務(wù)的現(xiàn)行做法，大體上可分為三類：
1．招標(biāo)擇優(yōu)
這是國際城市政府的通行做法，適用于城市公交企業(yè)多家經(jīng)營的格局，尤適用于區(qū)域性公交服務(wù)和新開公交線路服務(wù)的提供。筆者曾去韓國首爾參加國際公共交通聯(lián)會(huì)（UITP）亞太地區(qū)年會(huì)，了解到首爾市有五、六十家公交企業(yè)，首爾市政府按統(tǒng)一的價(jià)格向各公交企業(yè)按車運(yùn)營公里購買服務(wù)，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，由政府支持組建的結(jié)算中心統(tǒng)一管理，為發(fā)行公共交通卡，結(jié)算各線路的營收和運(yùn)營公里等。若企業(yè)服務(wù)水平不達(dá)標(biāo)，則有可能要收回線路經(jīng)營權(quán)重新招標(biāo)，購買的資金也要打折扣。筆者在考察澳大利亞墨爾本公共交通時(shí)，曾聽該市政府主管部門介紹一個(gè)新建小區(qū)公共汽車服務(wù)的招標(biāo)做法：由交通主管部門提出該新建小區(qū)公交服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，為線路與站點(diǎn)的設(shè)置、運(yùn)營服務(wù)時(shí)間與行車班次間隔、車輛實(shí)施要求等，同時(shí)明確公交企業(yè)運(yùn)營符合標(biāo)的要求，一年政府給予6000萬澳元的資金支持。在確保服務(wù)水平的前提下，哪家公交企業(yè)要的資助資金低，就中標(biāo)。政府與中標(biāo)公交企業(yè)簽合同，第二年年初由政府交通主管部門主導(dǎo)，組織開展對(duì)上一年公交服務(wù)水平狀況的測評(píng)，包括著重聽取該小區(qū)乘客的意見，然后才視評(píng)估的結(jié)果實(shí)行資金的給付。
這種做法是市場化操作，政府是發(fā)標(biāo)方，公交企業(yè)是承接方，中標(biāo)后通過合同契約方式進(jìn)行管理，最后經(jīng)測評(píng)、以結(jié)果與合同規(guī)定為依據(jù)兌現(xiàn)，政府與企業(yè)是甲方乙方的市場關(guān)系。此種做法國外城市早有實(shí)施，但國內(nèi)城市公交行業(yè)鮮有所聞。
2.成本規(guī)制
由政府對(duì)公交企業(yè)的成本支出進(jìn)行規(guī)制，經(jīng)審計(jì)核實(shí)后，政府按規(guī)制的成本對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，以支撐公交企業(yè)提供的運(yùn)營服務(wù)得以持續(xù)。這種做法主要適用于有限競爭的市場格局，包括壟斷經(jīng)營的公交市場。國內(nèi)已有少數(shù)城市政府實(shí)施成本規(guī)制的做法，如深圳市政府對(duì)深圳巴士集團(tuán)公司實(shí)施成本規(guī)制，并按規(guī)制進(jìn)行補(bǔ)貼，現(xiàn)已進(jìn)入進(jìn)一步改進(jìn)完善階段。湖州市政府先后制定發(fā)布“7+1”的公交服務(wù)規(guī)范、成本、考核、補(bǔ)貼等規(guī)制體系。柳州市政府也實(shí)現(xiàn)與湖州類似的做法。需要說明的是：深圳巴士集團(tuán)是由市政府國資與香港九龍巴士集團(tuán)的港資合資的企業(yè)，湖州市公交公司是民營的企業(yè)，市政府在成本規(guī)制時(shí)考慮了企業(yè)資本的合理回報(bào)，為深圳市對(duì)巴士集團(tuán)公司的補(bǔ)貼，包括給6%的資金回報(bào)在內(nèi)，顯示了政府對(duì)市場規(guī)劃的認(rèn)可。
3.補(bǔ)貼、補(bǔ)償
這是國內(nèi)外城市政府普遍采用的做法，國內(nèi)大多數(shù)城市政府對(duì)公交企業(yè)給予補(bǔ)貼補(bǔ)償，體現(xiàn)了政府承擔(dān)公共服務(wù)提供者的角色要素。但這種做法僅是政府購買公共服務(wù)的“初級(jí)階段”，它的缺陷是顯而易見的：首先是缺乏規(guī)范，有的項(xiàng)目給既給補(bǔ)貼又給補(bǔ)償，有的項(xiàng)目不給補(bǔ)貼，有的城市公交企業(yè)感到“活干了，資金到位不足”，難以為繼。其次是補(bǔ)貼、補(bǔ)償處于“一事一改、一事一議”階段，致使有的公交企業(yè)習(xí)慣于像政府伸手要補(bǔ)貼，缺乏挖掘企業(yè)運(yùn)營管理潛力的動(dòng)力，自詡為“丐幫”而不以為恥。還有是缺乏市場化運(yùn)作，沒實(shí)行契約管理，政府購買公共服務(wù)彈性較大，不利于公交企業(yè)充分按市場需求提供服務(wù)，這將對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、對(duì)城市化的進(jìn)程產(chǎn)生影響。
總體而言，城市政府在購買公交服務(wù)方面，尚有需要進(jìn)一步完善、規(guī)范之處，而城市公交企業(yè)更不能以“丐幫”自居，需要在優(yōu)質(zhì)、高效為社會(huì)提供公交出行上下功夫。
三.公交企業(yè)的應(yīng)對(duì)策略
面對(duì)政府購買公共服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的趨勢，政府必定會(huì)完善制度，規(guī)范操作，那公交企業(yè)該怎么辦呢？筆者以為著重要采取以下應(yīng)對(duì)策略：
1.優(yōu)質(zhì)服務(wù)策略
優(yōu)質(zhì)服務(wù)是公交企業(yè)的核心競爭力。因?yàn)檎徺I公交服務(wù)時(shí)，公交企業(yè)是承接者，而進(jìn)門參加投標(biāo)的企業(yè)是有條件的：“具備條件、信譽(yù)良好”。若公交企業(yè)不能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，其企業(yè)信譽(yù)肯定不會(huì)良好，則就可能失去競爭中標(biāo)的資格。例如上世紀(jì)九十年代中期，香港中華巴士公司由于服務(wù)水平達(dá)不到要求，企業(yè)信譽(yù)日漸式微，終于被政府受理部門收回線路經(jīng)營權(quán)，企業(yè)被迫退出公交服務(wù)領(lǐng)域。還以為政府購買公共服務(wù)時(shí)，標(biāo)的就是“服務(wù)”，是有明確要求標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)；即使是中標(biāo)企業(yè)的服務(wù)費(fèi)用兌現(xiàn)給付，也是要通過考核評(píng)估，確認(rèn)企業(yè)提供的公交服務(wù)包括數(shù)量，質(zhì)量都符合要求，才能隨后兌現(xiàn)。即使是處于補(bǔ)貼補(bǔ)償?shù)恼徺I公共服務(wù)的“初級(jí)階段”，公交企業(yè)只有用自己的優(yōu)質(zhì)服務(wù)與政府“交換”補(bǔ)貼、補(bǔ)償?shù)葍?yōu)惠政策，使政府更好地體現(xiàn)城市公交服務(wù)提供者的角色，才有可能是政府與企業(yè)“雙贏”的最佳抉擇。
優(yōu)質(zhì)服務(wù)也是公交企業(yè)強(qiáng)化管理的抓手。公交企業(yè)圍繞優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)強(qiáng)化企業(yè)管理，使企業(yè)既有優(yōu)質(zhì)服務(wù)的動(dòng)力，又有政府購買公共服務(wù)的競爭壓力，企業(yè)的管理水平定能不斷提高。
2.高效運(yùn)營的策略
高效運(yùn)營是公交企業(yè)的生存之道。政府購買公交服務(wù)時(shí)，若采取招標(biāo)擇優(yōu)的方法，因?yàn)楣环⻊?wù)標(biāo)準(zhǔn)在競標(biāo)時(shí)僅是承諾，而減少政府購買公交服務(wù)的資金，往往成為承接者競爭中標(biāo)的重要依據(jù)。而以相對(duì)較少的資金去實(shí)現(xiàn)公交服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的承諾，則需要公交企業(yè)高效運(yùn)營作后盾。在實(shí)行成本規(guī)制管理的條件下，政府支持公交企業(yè)運(yùn)營服務(wù)的資金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確定，公交企業(yè)只有在確保公交服務(wù)供應(yīng)水平的前提下高效運(yùn)營，降低成本費(fèi)用，才能有較好的收益。政府對(duì)公交企業(yè)補(bǔ)貼、補(bǔ)償時(shí)，也是很關(guān)注企業(yè)運(yùn)營效率的，對(duì)公交企業(yè)政策性虧損會(huì)給予補(bǔ)貼、補(bǔ)償，對(duì)于運(yùn)營管理不善的虧損，恐怕也難以由政府來“買單”的。公交企業(yè)的運(yùn)營服務(wù)只有高效率，才可能有企業(yè)的好效益。
公交企業(yè)要高效運(yùn)營，借助于智能化管理手段，是很有效的。智能化管理能及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)營服務(wù)中的問題，便于企業(yè)針對(duì)問題及時(shí)采取有效措施，確保服務(wù)質(zhì)量，提高運(yùn)營效率。為有的公交企業(yè)實(shí)行智能調(diào)度后，即節(jié)省調(diào)度人工，又提高了車輛利用效率，還在保障大型活動(dòng)集散時(shí)的供車服務(wù)發(fā)揮了重要作用。
公交企業(yè)要高效運(yùn)營，需重視開展有效的對(duì)外公共合作，這是公交企業(yè)高效運(yùn)營不可缺少的外部條件。公交車輛運(yùn)營服務(wù)，受道路條件、站點(diǎn)設(shè)施等制約，也需要車輛設(shè)施、信息傳遞等配合，這些都與公交車輛高效運(yùn)營密切相關(guān)，對(duì)于公交企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)也密切相關(guān)。提高運(yùn)營效率，必須爭取外部有效合作配合。
3.爭創(chuàng)品牌策略
品牌就是口碑，就是影響力。政府購買公交服務(wù)時(shí)，在多家經(jīng)營的市場格局下，若競爭者都具備基本條件、都有能力按要求提供公交服務(wù)時(shí)，品牌的影響力對(duì)政府的比較選擇性往往起決定性的作用。就是補(bǔ)貼、補(bǔ)償?shù)那闆r下，有品牌的企業(yè)也具有爭取政策的優(yōu)勢。
品牌是需要打造的。公交企業(yè)在為社會(huì)提供服務(wù)時(shí)，還要有意識(shí)地創(chuàng)建企業(yè)的品牌特色，積極承擔(dān)社會(huì)義務(wù)。為市政府舉辦重大活動(dòng)，公交企業(yè)要主動(dòng)爭取參與，為活動(dòng)舉辦的人員出行提供優(yōu)質(zhì)特色服務(wù)；又為社會(huì)特需人士提供優(yōu)惠服務(wù)等，這些有時(shí)代感的特色服務(wù)，都能為政府這個(gè)公交服務(wù)的提供者增光添彩也必將會(huì)給企業(yè)創(chuàng)造無形的優(yōu)勢。公交企業(yè)要主動(dòng)聽取乘客及其代表的意見，積極整改，這對(duì)企業(yè)爭創(chuàng)品牌至關(guān)重要。公交企業(yè)要設(shè)法聽取乘客對(duì)公交服務(wù)意見，對(duì)送上門來的意見——乘客的投訴，要認(rèn)真處理；對(duì)每年城市召開人大、政協(xié)兩會(huì)時(shí)關(guān)于公交服務(wù)的提案和書面意見，要積極整改，件件有落實(shí)。尤其是對(duì)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)的批評(píng)報(bào)道，要負(fù)責(zé)任的應(yīng)對(duì)，爭取媒體對(duì)企業(yè)爭創(chuàng)品牌的支持。媒體的報(bào)道，往往有輿論導(dǎo)向的作用，品牌的打造，少不了輿論的支撐。某些領(lǐng)導(dǎo)也往往從媒體報(bào)道的信息，作為判斷公交運(yùn)營服務(wù)狀況的依據(jù)之一。良好的輿論氛圍是打造企業(yè)品牌的必要條件。
爭創(chuàng)品牌需要企業(yè)上下齊心協(xié)力，人人參與。尤其是公交一線人員，人人都是企業(yè)品牌的創(chuàng)建者。公交一線員工在工作中的表現(xiàn)，直接體現(xiàn)了公交企業(yè)的服務(wù)水平，他們可以為企業(yè)爭創(chuàng)品牌添磚加瓦，也可能給企業(yè)帶來麻煩，甚至可能給企業(yè)聲譽(yù)抹黑。只有企業(yè)員工全員參與，人人在爭創(chuàng)品牌中勇于承擔(dān)責(zé)任，爭創(chuàng)企業(yè)品牌才能實(shí)現(xiàn)。
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